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董克:从制度设计目标看国土空间规划的技术要点

导读

本文梳理了我国空间治理体系面临的理念、法律制度、制度和机制四个方面,据此提出了建立空间规划体系需要实现的四个目标,并提出了相应的建议。规划技术要点。

关键词:空间规划体系 生态文明 高质量发展 自然资源产权

作者:董可,中国城市规划研究院绿色城市研究所所长,教授级高工博士

2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《机构改革方案》)最终确定了自然资源部的行政职责,即“统一行使统一行使土地利用控制和生态保护修复的各项职责”,“强化国土空间规划对各项专项规划的引导和约束作用,推进多规合一,实现土地利用规划与城乡规划有机结合。”

上述背景应成为空间规划管理、产业和学科未来研究的制度前提。如何科学合理地构建空间规划体系,需要深刻解读国家当前的发展阶段和面临的现实问题,梳理出这一体系设计的目标,明确国土空间规划的技术要点。由自然资源部负责。

一、空间规划体系的制度设计目标

自党的十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”以来,其制度设计目标始终如一,并逐步细化。具体分析,目标可以概括为以下四个层次:

1.1 理念层面:推进生态优先、绿色发展

党的十八大将生态文明建设写入党章。十八届五中全会将“绿色”作为五个发展理念之一。是中国特色社会主义发展的基本方略之一”,习近平生态文明思想包括“历史思维、战略思维、底线思维、全局思维、系统思维、辩证思维、以人为本、和法律思维”。

因此,生态优先、绿色发展是建立空间规划体系的“初衷”,也应该是制度设计的首要目标。这意味着我国空间规划的属性在经历了城镇化初期的“理想蓝图型”规划和“决策咨询型”之后,逐渐进入城镇化稳定期的“资源管理型”规划。城镇化中期规划;相应地,空间规划的重点将从初期的工程设计和中期战略格局逐步转向稳定期的资源保护。

1.2 法制层面:强化法治,将蓝图贯彻到底

在城市快速发展的过程中,下级规划违背上级规划、建设违背规划时有发生,导致自然景观和文化历史资源被侵占或破坏,乱建、乱建、破碎的墙壁和孔洞;规划督察过程中饱受诟病的种种问题,暴露了规划“不应该死板,不应该炮轰”的弊端。

总体而言,空间规划体系的法律性有待进一步加强,应成为控制土地和空间使用、维护公私产权的法律依据。各级规划之间管控要求(强制性内容)的有效传递,将成为整个规划体系是否权威、严肃的关键。

1.3 制度层面:提升治理能力,实现多部门多规划融合

如果说价值观念问题是世界各国发展过程中的“共同问题”,那么制度问题就是我国的“特例”。政府内部(尤其是中央)各部门自主决策能力过强,相互联系不够,呈现“行政碎片化”状态。

因此,空间治理体系的目标是加强空间治理部门的统筹规划能力,降低原有部门间博弈的制度成本;空间规划系统的目标是协调原本分散在各个部门的空间规划,实现空间资源的高效优化。配置。

1.4 机制层面:完善市场机制,促进资源优化配置

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对于如何有效保护自然资源,不同的学者一直有不同的看法。有学者认为,自然资源保护市场机制“失灵”,保护问题只能通过政府主导、严格控制来解决;有学者认为,市场机制的本质问题不是“失效”,而是产权不清。“失败”的关键原因。

历史教训证明,产权代言人不明确,会导致公共资源被部门、地方、协会甚至个人以各种形式的非正规所有制占用,造成资源配置效率低下和“公地悲剧”。只有明确产权,才能实现自然资源的全博弈(交易)和优化配置。

空间治理体系的制度基石是对自然资源的“资产管理”,即通过明确产权(权利登记、资产核算、建立自然资源资产负债表)、市场化定价、建立交易确保对自然资源所有者的保护的系统。权益,实现自然资源资产的保值增值。

作为空间治理体系的组成部分,空间规划系统是自然资源资产保护和增殖的工具。因此,规划任务是为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束”。

02 国土空间规划技术要点

通过对上述制度设计目标的分析,我们可以发现,建立空间规划体系的意图绝不仅限于解决许多学者提到的“各部门权力重叠”的问题,而是涉及多个层面,依托多个学科,实现多个针对每个目标的综合解决方案。相应地,建立空间规划体系的技术要点绝不仅仅是“物理上”“多规合一”,使空间规划体系能够实现“不冲突、不争斗”的目标空间布局性,而是涉及到以上几点。四、层次的深刻变化,通过“化学反应”实现“涅槃重生”。

2.1 理念层面:生态文明建设、高质量发展

实现观念转变的核心是改变世界观和价值观,理论基础是辩证唯物主义。

就是以人民为中心,把生态环境保护作为一切社会经济发展的物质基础,紧紧围绕“生态文明建设”和“高质量发展”两条辩证统一的主线,实施经济、政治、文化、社会和经济发展。、生态文明建设五位一体总体布局,推进生态优先和绿色发展,统筹土地开发、保护和改造,形成人民生活质量高、生态保护水平高的空间发展模式,并有效地开发土地。具体包括以下两个方面:

1 生态文明建设

(一)建立“生命共同体”的制度思路

将“山水、林、田、湖、草”视为相互共存的复杂有机生态系统,遵循生态系统的多样性、完整性和内部关联性规律。生态系统单元,进行整体保护、系统修复、综合治理。

(二)加强风险评估,保障国土安全

加强全球气候变化、生态环境影响、资源能源安全、工程地质安全、地缘政治格局、金融收支平衡、社会基本保障等方面的风险评估。综合考虑生态资源环境安全、粮食安全、经济安全、文化安全、军事安全等,构建安全、有韧性的国土空间保护“基地”。

(3) 明确划定底线和控制区

根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,明确“生态功能保护基本线、环境质量安全底线、自然资源利用上限” ,并框定空间发展的潜在规模和分布范围,并以此界定常住人口上限。.

构建“全覆盖、分类保护、系统修复”的全国国土空间保护格局,努力划定各类功能空间(包括生态空间、农业空间、城市空间、魅力空间等)三线(生态保护红线、永久基本农田控制线和城市发展边界)和其他控制要素边界;优先保护生态空间,逐步扩大生态空间面积;根据控制区域实施差异化政策,制定相应的使用控制要求。

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(四)全面推进生态修复、资源保护和环境治理

建立最严格的生态保护修复体系,构建生态源头保护网络体系,推进山水林田湖草综合修复修复。,建立以国家公园为主体的自然保护区体系;坚持最严格的资源保护和节约利用制度,制定各种保护资源的措施和办法,包括最严格的耕地保护、水资源管理和能源消耗管理制度、耕地占用与补偿平衡制度、草原、森林、湿地保护职业补偿制度;明确环境功能区划,推进环境污染治理,

2 高质量发展

(一)纠正“以人为本”的价值观

坚持以人民为中心,满足人民日益增长的美好生活需要,更好发挥自然资源的基础支撑作用,促进人类全面发展和社会全面进步. 推进土地空间供给侧结构性改革,以建设宜居、宜业、宜游、宜学、宜配套为目标,优化存量资源配置,扩大规模优质增量供给。

(二)建设用地集约高效利用

以集聚开发为土地开发的主要方式,通过提高全要素生产率,逐步实现社会经济发展与资源环境消耗脱钩;以创新空间和服务空间重组城市空间结构和功能布局,促进产业转型升级和新动能发展。形式; 实行最严格的节地制度,创新资源节约利用新方式新模式,全面实施建设用地总量控制和减量化管理。在土地资源利用效率普查的基础上,腾飞盘活低效用地,推进存量建设用地更新改造。

(三)在生态保护中实现乡村振兴

鼓励小城镇和村庄利用自身资源禀赋和区位条件,在生态保护、经营权分离的前提下,建设特色小城镇和乡村,逐步推进“农村征地、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”。

(四)坚持绿色发展

遵循“四因”原则,因势而为,相互协调促进,包容和谐,流通高效,安全健康,实现城市、农业、生态空间协调发展、均衡发展自然、社会和经济的所有要素。过去、现在和未来的公平发展。

在指标体系中,生态格局、土地利用结构优化、绿色公共和公共设施、绿色交通、可持续水系统和能源系统、废物回收利用、环境污染控制、城市韧性、建设绿色社区和绿色建筑、倡导绿色生活方式和生产方式,贯彻绿色发展理念,实施绿色技术方法。

推进绿色城市建设规划,从生态健康、资源节约、环境友好三个方面建立绿色城市建设评价体系,并与市领导干部绩效考核和外聘审计挂钩。

(五)推动质量提升

优化国土空间发展格局,确定重点镇、重点开发区、重点协调区、特殊区域等战略区域;以人文情怀推动“城、乡、野”人居环境质量提升;、公共服务设施、公共安全设施等要素进行整体配置。

保护和弘扬中华优秀传统文化,延续历史脉络,完善文化格局。开展“城、乡、野”三合一设计工作,构建“景观为基础、文化为魂”的全球空间秩序。加强城市空间立体感、平面协调性、风格完整性、文化延续性等规划管控,保留城市独特的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

以自然生态修复、城市基础功能提升、城市文化功能复兴为重点,开展生态修复和城市修复工作。恢复城市生态,提升生态功能,加快山地修复,开展水体治理与修复,恢复利用荒地,完善绿地体系;修复城市功能,改善环境质量,填补基础设施债务,增加公共空间,改善出行条件,改造老旧小区,保护历史文化,塑造城市时代风貌。

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2.2 法律层面:建立规章制度,刚性传递

法制完善的核心是依法治国治城,其理论基础是行政法。

国家机构改革后,一方面要尽快“建章立制”,建立与空间治理相关的法律法规体系和标准规范体系;用控制系统保证规划系统的“刚性传递”和“有效控制”。

1 建立法律法规体系和标准规范体系

借鉴日本、德国、美国、英国等国家和空间治理的经验,结合我国现状,对空间治理相关的法律法规和标准提出以下建议:

(1) 1综合法+1规划法

综合性法律应与自然资源部职权相对应,以完善国家空间治理体系为目标,建立由空间规划体系、使用控制体系、差异化绩效考核体系等组成的体系。作为自然资源保护与修复制度、自然资源产权制度和市场。由交易制度、资产评估和保值增值制度构成的国土空间开发与保护体系。

1 规划法应当与规划制定、实施和监督的全过程相对应,涉及规划的层次和制度,​​制定、批准、实施、修改的内容和程序,以及监督检查、处罚等规定。与补偿、信息平台建设。

(2) N 条特别法

“N特别法”应与空间控制划分相对应,建议制定生态、农业、城市、吸引力空间以及采矿、海洋等空间的特别法,包括特殊规划、特殊目的控制、特殊保护和建设,以及其他相关的系统要求。

(3) 标准规范体系

在原有各部门标准体系的基础上,加强新时代发展理念转变,更新明显落后的技术标准,建立包括综合标准、基础标准、通用标准和专项标准的标准体系标准。重点是实现规划工作基础的五个“统一”,即:统一坐标系(充分利用2000年国家大地坐标系)、统一使用分类(全空间使用分类、基于使用控制的所有要素) )、统一的调查标准(数量、质量、生态、分布、权属、利用状况等内容要求),统一的信息平台(规划、管理、监督信息平台)。

2 保证“刚性传递”和“有效控制”

(一)建立使用控制体系

建立土地和空间利用控制体系,坚持生态优先、区域规划、分类共治的原则,耕地、林地、草原、河流、湖泊、最大限度保护湿地,有效控制城乡建设行为。和指导。

从广义上讲,使用控制不仅是指对空间规划体系底层的土地使用的控制,更是一个贯穿从宏观到微观的各个规划层次的使用控制过程。对应不同层次的空间规划,可以使用不同的使用控制工具,对应不同的精度控制单元,实施不同层次的控制策略,保证各级使用控制的刚性传递。

(二)明确各级政府/市场和政府权力划分

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按照市场机制决定性作用下服务型政府的职责,在“市场失灵”领域发挥有效作用,将权威定义为“公共资源控制”(制定负面清单) )和“公共服务供给”(制定责任清单)。其中,公共资源应包括山川、森林、田野、湖草等自然资源,历史文化资源、自然保护区资源、矿产资源、水资源和能源等;公共服务供给应包括蓝绿公共空间、公共服务设施、市政公共设施等。

要同时用好政府的“看得见的手”和市场的“看不见的手”,协调各种空间需求的利益,充分发挥市场的决定性作用。空间资源的分配。要坚持自上而下、自下而上统筹规划,拓展和创新公众参与方式方法,协调高效配置各种要素和资源,促进经济增长、社会和谐、生态美丽。

探索建立中央和地方各级行使所有权和控制权的制度;明确各级政府规划的职责分工,建立相应的责任清单、监督检查和考核评价标准。

(三)建立“刚柔并济”的层次传递机制

空间规划的层次传递内容包括使用控制分区、发展指标分配、目录边界划分等。

作为一门面向未来、分级授权、分级传递的预测科学、决策科学和管理科学,即使未来会有精确到情节的“国情地图”,也无法从计划中衍生出来。到“具有相应准确性的国家计划”。由于这种假设,它否定了分级授权的国家治理体系。换句话说,它需要一个“一级政府”才能治理整个国家,这在可预见的未来是不可能实现的。

因此,一套分级的规划体系是治理国家空间的前提,各级规划要“有所为有所不为”,与各级政府的权力相呼应。可以进一步推论,一个有效的计划制度一定是一个可以有效执行的制度。

与“开发指标分配”的“清”到“清”实施不同,“用控分区”是一个从“模糊”到“清”的过程,技术难度较大。在简化和强化各级政府权力刚性内容的基础上,保留适当的灵活性,根据不同情况实行差异化、深度化管理,即“定性、定期、定量、固定的,定界的,固定的,固定的”。“秩序”等不同深度的监管手段,“在变化中求恒”,确保其保护的“目的”而不是“形式”在下级规划中得到落实。

具体而言,就是为使用控制约束建立上下级规划之间的“映射关系”:首先在各个层级规划中建立各自的使用控制分类体系,然后建立使用控制分类的“混合比例”两个层次之间。映射关系,即上层规划中的某个使用控制类别对应下层规划中具有特定比例关系的一组使用控制类别。

主体功能区的战略和制度既具有战略引导作用,又具有刚性控制作用。在新的空间规划体制下,为更好地发挥其刚性调控作用,建议进一步完善和优化调控分类调控政策,使其成为国家级空间规划用调控工具。

2.3 制度层面:垂直到底,水平到边缘,多方参与,权限清晰,动态反馈

体制改革的核心是实现国家治理体系和治理能力现代化,其理论基础是公共行政。

评价行政制度是否“有效、适用、易于使用”的标准可以概括为以下四个原则:有效行政原则,即各级规划之间必须存在刚性转移关系;最少行政原则,即在全面有效行政的前提下,尽量减少规划层次和规划内容;实行责任到人的原则,即规划层级与行政层级对应,权限与规划审批内容对应;“主管”决定“报告”。

因此,在横向分工上,实现各要素控制的“全覆盖、不重叠”;在纵向分工上,实现各级政府“权责明晰”;在制定过程中,建立共同参与、多方博弈的机制;在控制内容上,明确“监督报告、管理编辑”的权责关系;在运维方面,建立制定、实施和评估的动态反馈机制。

1 建立集中统一的管理体系

按照中央对自然资源部的要求,“统一行使全民所有自然资源资产的所有者责任,统一行使国土空间使用管制和生态保护责任”和恢复”,建立集中统一的自然资源管理体系。

集土地、矿产、海域、水、森林、草原等重大自然资源管理为一体,在职能上实现“五统一”,即统一调查评价、统一确认登记、统一使用控制、统一监测监督,统一整改。修理。

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2 垂直到底

以“国家-省-市-县”三级空间为基础,因地制宜建立多层次空间规划体系,明确各层次规划的主要目标、重点任务、产出成果和要求。级别要明确。需要明确的是,级别不是越多越好。在全面有效、高效行政的前提下,规划层级越少越好,从而提高行政效率,降低“断链”风险。

国家层面注重国土空间利用控制的顶层设计和分级授权,强调资源和环境的保护,主要成果输出是体现功能控制和强度控制的主体功能区体系;

省级重点在各类资源保护和开发上注重区域协调平衡,主要成果输出是划定“多种空间”和差异化利用的相应控制要求;

市县两级重点落实上级政府管控要求,引导开发建设行为。以传统城乡规划体系的城市总体规划和详细规划为参照,也可以分为两个层次。总体规划的主要成果是战略目标、空间格局、要素配置、土地整治、分解实施、政策措​​施;详细规划的主要成果是与政府公共资源控制相对应的控制条件的整合,以及对市场投资项目的控制。使用许可制度;二是与政府公共服务供给对应的行动计划整合,

3 横向横向

在空间规划的每一层级中空间布局性,建议建立“1个综合规划+N个区域规划+N个专项规划+1个序列规划+协同规划(可选)”的规划系列。

全面规划是在这个层次上对整个空间、所有要素、所有时间段进行的总体的、全面的、基本的、战略性的安排。、镇、魅力等控制区;

N区划是对生态、农业、城镇、魅力等控制区的深化和细化布局;

N个专项规划,即生态、文化、公共服务设施、市政公共设施等配套系统的规划,以及结合当地实际情况的具体要素规划;

1 时序规划是对全球空间的短期、中期、长期和长期的保护和发展顺序安排;

协同规划是指对由多个下级行政单位组成的重要区域,以生态共保护、文化共荣、环境共治、产业协同、功能协同、设施协同为主题的附加规划。

4 多方参与

我国治理体制改革的方向是中国共产党领导下的政府、市场、社会多方参与、多方参与,要确保各方利益得到充分体现.

因此,“多方参与、统筹决策”的制度设计应体现在各级规划的制定中。特别是以“多方参与”的形式,建立谈判平台机制,在公开、公平的平台上充分博弈,充分表达各方利益,达成“最大公约数”。

特别是对“资源保护”和“城乡建设”两类诉求,通过多元博弈的系统设计,实现保护与发展的平衡,最终明确生态空间、农业空间、和城市空间。

5 权限明确

建立“监督报告、管理编辑”的行政管理逻辑。即:明确上级政府对同级政府的规划监督和问责权,确定规划报批的内容;明确本级政府规划实施管理权限,确定规划内容。